大西洋沿岸渔业资源管理

尽管中美两国因经济发展水平、海洋渔业地理分布、海洋渔业装备技术、人文环境等方面的差异，在海洋渔业管理方面存在显着差异，但中美两国都拥有较长的海岸线和较大的海域面积。地区。 中国与世界其他沿海国家面临着海洋渔业资源衰退等共同问题。

自1976年以来，美国联邦海洋渔业管理部门通过了以《马格努森-史蒂文斯渔业保护和管理法案》（MSA）为基础的渔业法，主要利用政策工具控制海洋渔业产量。 美国商业性渔业的年捕捞总量稳定在400万吨，从20世纪80年代中后期到现在略有下降。 海洋渔业资源管理取得良好成效。 现有海洋渔业经济研究主要集中在以下四个方面：一是渔业资源评估与管理。 美国国家海洋和大气管理局（NOAA）下属的国家渔业局（NOAA）于1996年开始根据《海事安全法》的框架对美国海洋渔业资源状况进行评估； Dell'apha（2012）评估了MSA法案的实施效果； 等人。 (2012)利用渔业投入产出管理控制模型分析了美国沿海渔业资源管理的经济效益、社会效益和生态效益之间的相关性。 二是国家渔业管理计划。 霍斯等人。 (1999)分析了美国大西洋沿岸渔业产量和效益下降的原因。 大西洋沿岸渔业提出过度捕捞、环境污染等问题，并探讨了大西洋沿岸渔业管理计划的实施效果； (2000)以海龟为例分析了美国夏威夷海洋渔业资源养护管理的成本和效率； 阿什等人。 (2008)分析了国家渔业管理计划中渔船赎回计划的实施效果。 三是渔业股份管理。 该政策鼓励区域委员会使用渔获量份额管理作为渔业管理工具。 (2013)以美国罗德岛州为例分析了捕捞份额管理的效果； UC（1999）认为，渔业股份管理中的股份个人转让是一种更好的渔业管理工具，可以帮助解决渔业资源过度捕捞、鱼类种群资源增加等问题； 等人。 (2005)分析了渔业个体捕捞份额和可转让配额在渔业加工业中的应用； Lian（2009）通过美国太平洋沿岸底栖渔业经济发展分析了渔船数量和类型结构的变化以及个体捕捞配额的设计对渔业发展的影响。

四是国家观察员项目管理。 摩尔等人。 (2009)基于美国实施的“国家观察者”项目和“捕捞”项目分析了现行海洋渔业政策的有效性和局限性，认为区分不同的海洋鱼类和不同种类的海洋哺乳动物，提高海洋渔业资源养护和管理效率。 现有研究更多关注于具体政策实施的可行性以及政策实施效果的评估，而较少有学者对美国海洋渔业资源开发的总体政策进行梳理并分析对我国的借鉴意义。 本文简要分析了美国海洋渔业资源开发的主要特点，梳理了美国海洋渔业资源开发的政策体系，并在比较各国海洋渔业资源政策体系差异的基础上结合我国海洋渔业资源开发实际，提出美国海洋渔业政策的启示。

一、美国海洋渔业资源开发现状

⒈ 美国海洋渔业总渔获量变化

美国渔业资源开发主要以海洋捕捞为主。 从20世纪50年代至今，美国海洋捕捞业经历了保持稳定、快速增长、然后稳定并下降三个阶段。 1950年至1970年，美国海洋捕捞总量保持相对稳定，捕捞总量控制在220万吨左右。 1970年至1990年，捕捞总量迅速增长，最高达到460万吨； 自1990年代末以来，捕捞总量稳定并略有下降。 2015年总捕捞量441.95万吨，总产值达52.37亿美元。

⒉ 美国海洋渔业资源区域分布

从海域分布来看，根据美国区域海洋渔业管理委员会的划分，美国海域主要包括北太平洋、太平洋、西太平洋、新英格兰、中大西洋、南大西洋、加勒比海和墨西哥湾。 各地区海洋商业性渔业捕捞量存在较大差异。 北太平洋总捕捞量约占全国总捕捞量的59%。 其他海域捕捞量主要分布在墨西哥湾（15%）、太平洋（13%）、新英格兰（6%）和大西洋中部（6%）。 ，南大西洋和西太平洋均不到 1%。

从各州渔获量分布来看，美国沿海各州的渔获量分布不均。 2015年，阿拉斯加捕捞量为273.89万吨，占美国总捕捞量的61.07%。 捕捞量超过5万吨的州包括路易斯安那州。 （485,500吨）、弗吉尼亚州（189,300吨）、密西西比州（138,700吨）、马萨诸塞州（118,300吨）、缅因州（109,700吨）、加利福尼亚州（84,600吨）、华盛顿州（69,700吨）和新泽西州（67,300吨）。

2、美国海洋渔业资源开发的主要政策

NOAA 国家海洋渔业局执法办公室负责执行超过 35 部联邦法律，其中以 1976 年《马格努森-史蒂文斯渔业保护和管理法案》为首，该法案制定了美国渔业商业和休闲管理规则，并且超过 50%海洋渔业局的渔业管理遵守该法。

美国大气和海洋管理局国家海洋渔业局的海域范围是距国家水域海岸3至9海里至距国家海域200海里以内的200海里专属经济区（EEZ）。国家海洋边界。 目标是科学地监测、评估和统计渔业资源，制定国家渔业管理计划，确保渔业的长期生物学、经济性和可持续性，防止和修复过度捕捞，提高长期经济效益。和社会福利。

美国商业渔业和休闲渔业管理中最关键的政策是通过各种方式实施《渔业资源评估和管理》、《国家渔业管理计划》、《渔获量分享制度》和《国家渔业观察员计划》。美国的区域海洋渔业管理委员会。 政策。

⒈ 渔业资源评估与管理

美国海洋渔业管理的责任是科学评估渔业资源状况，实施渔业资源“恢复重建”。 自1996年修订《马格努森-史蒂文斯法案》以来，美国开始开展渔业资源评估，利用渔业、科学调查、研究和生物数据等信息，为地区渔业管理委员会制定年度渔业资源捕捞配额管理提供信息。 科学依据。 截至2015年底，美国渔业资源可持续指数（FSSI）已达到758，比2000年的382.5增长98%。根据美国国会2016年4月发布的美国渔业资源状况年度报告， 2015年“恢复重建”了2个物种的渔业资源； 对313种处于“过度捕捞状态”的渔业资源评估结果显示，285种（91%）鱼类资源未被过度捕捞，28种（9%）鱼类资源处于“过度捕捞状态”； 对于“已处于过度捕捞状态”的 313 种鱼类资源，评估结果为， 194 种（84%）的渔业资源不处于“完全过度捕捞状态”，38 种（84%）的渔业资源不处于“完全过度捕捞状态”。 16%）物种处于“完全过度捕捞状态”。

国家海洋渔业局可持续发展办公室根据联邦渔业管理计划每季度更新渔业资源状况，并利用渔业资源可持续指数来评估199个物种的商业和休闲渔业资源是否重要，其中占85个物种。总捕获量的 % 正在“进行中”。 “过度捕捞状态”——年捕捞率过高，“完全过度捕捞状态”——种群密度和规模太小，“渔业资源恢复状态”——过度捕捞已达到目标鱼类资源捕捞量的最大可持续性。 当国家海洋渔业局确定该地区渔业资源处于过度捕捞状态时，地区渔业管理委员会需要通过“恢复重建”计划并确定重建水平，以确保该地区的最大可持续产量。渔业资源可持续发展。

⒉ 国家渔业管理计划

“国家渔业管理计划”（FMP）是在确保对美国重要海洋渔业物种进行全面控制的基础上对重要海洋渔业区的管理措施。 它们是美国海洋渔业管理的核心。 截至2016年7月，美国联邦渔业对478种海洋渔业物种实施了总允许捕捞量控制，8个区域管理委员会共实施了46项渔业管理计划（如表1）。

一是明确渔业基本信息和渔业渔区评估。 渔业基本信息主要包括渔船类型、船长、鱼类加工者、禁渔期、禁渔区、渔船作业装置和数量等； 渔业现状评估主要包括渔船数量、渔具种类和数量、网规格限制、捕捞配额、鱼类种类和栖息地面积、管理成本、渔业收入、休闲渔业收入以及自然和渔业状况。境外捕捞范围等； 渔区的评价主要包括最大化渔区未来的可持续性。 渔业的最佳产量、美国渔船在此条件下每年捕捞最佳产量的能力和程度，以及美国渔船以外的国际渔船的捕捞程度，评估美国渔船的年度最佳渔获量根据美国渔业加工能力； 该鱼种是否存在该渔区的过度捕捞、过度捕捞的衡量标准及标准的确定原则、该渔区鱼类资源的繁殖能力与过度捕捞标准的相关性等。经委员会确认，将采用管理措施结束过度捕捞，恢复和重建渔区。 《全国渔业管理规划》制定了区域渔业资源保护和管理的详细政策法规，对于防止海域过度捕捞、促进区域渔业可持续发展发挥着至关重要的作用。 虽然具体的渔业管理计划因海洋渔业的区域差异而有所不同，但一般实施的渔业管理计划应包括：

二是确定捕捞季节和捕捞区域。 捕捞季节主要对应休渔期的规定。 要根据现有科学资料评估禁渔区保护利益标准，确保禁渔期和禁渔区目标的一致性，评估禁渔期的利弊和后果。禁渔期和禁渔区。 其他管理措施及其对渔区使用者、各种捕捞活动、渔业科学、渔区和海洋保护的影响； 结合周边各州的渔业管理和保护措施，根据不同州的渔季情况以及距渔场的远近，因地制宜规定“禁渔期”。 进入渔区的主要目的是建立限制进入的渔业系统。 该系统包括渔业现有渔业作业现状、渔业习俗和历史捕捞情况、渔区经济状况以及本渔区渔船从事其他渔区捕捞作业的能力等。 该渔区的相关渔业组织、渔区准入权的公平合理分配等相关因素。

三是数据统计与监测。 商业性、休闲性和许可捕捞渔业的所有相关数据，包括渔具类型和数量、捕获鱼类的种类和重量、涉及的渔业区域、捕捞时间、捕获数量、加工估算和实际应用数据，以及其他相关渔业经济信息； 除受船舶设备承载能力和功能限制外，所有渔船均配备观察员，收集有关渔船和渔区捕捞生产作业的重要数据。

四是资源环境节约和政策落实。 资源和环境保护主要包括限制捕捞生命周期为一年的鱼类，尽量减少渔业生产对该栖息地可能产生的不利影响，以及参与鼓励保护和扩大该栖息地的行动； 保护深海珊瑚等深海渔业资源，防止捕捞作业造成的破坏。 政策的落实和执行，主要是预测渔区总产量趋势，详细制定长期捕捞计划，明确年度捕捞限额和计划，确保不再发生过度捕捞现象。 如果计划实施后再次发生过度捕捞，将采取措施追究责任； 调整渔业政策，以免损害其他渔业保护措施和其他渔业从业者。

⒊ 钓鱼共享系统

美国海洋渔业渔获分配制度主要通过各种海域管理计划来实施。 这些管理计划主要涵盖包括渔业部门、合作社和渔民在内的有限准入项目（LAPP）中的个人捕捞配额项目（IFQ）和个人可转让配额项目（ITQ），以及渔业社区发展渔获共享项目（CDQ）。 截至2016年7月，美国对主要海洋渔业品种实施的渔业份额计划见表2。

渔业份额管理的目标明确且明确。 一般来说，是为了减少因渔船容量过多而造成的过度捕捞问题，重建、恢复或维护海洋环境和渔业资源； 并在可持续的基础上获得食品和其他产品的供应。 获得的娱乐利益； 避免对渔业资源和海洋环境造成不可逆转或长期的不利影响； 并为这些资源的未来使用提供多样性的选择。 渔业份额管理并不适合所有渔业行业。 限制访问权管理的目标是通过限制渔获量来控制过度捕捞。 随着过度捕捞问题的解决，捕捞配额持有者个人可以通过转让渔业份额获得相应的经济补偿； 社区发展份额管理 目标是对经济利益受到近海或周边水域开发影响的社区进行补偿。 限制准入是指允许渔业利益相关者准入某类渔业资源允许捕捞总量的一定比例，以联邦许可证的形式进行管理，包括个人捕捞配额、个人可转让配额和社区发展配额。 个体捕捞配额是指赋予渔民、渔船、渔业企业等特定捕捞主体在一定期限内、在指定区域内分配捕捞总量中一定比例的捕捞鱼类的权利； 个人可转让配额是个人可转让配额。 捕捞配额的一种特殊形式，个人捕捞配额持有者可以将其固定配额转移到市场交易。 社区发展配额是分配给近海地区依靠渔业资源捕捞或加工来满足其社会和经济需求的社区的允许捕捞总量的一部分，包括渔船船东、经营者和船员以及渔业社区。为基础的社区。 鱼加工机。

⒋ 国家渔业观察员项目

美国海洋渔业数据统计和监测系统主要依靠国家渔业观察员计划（NOP），通过渔业观察员收集和监测商业捕捞、兼捕和渔业加工数据。 自1972年至今，每年对47种不同鱼类的海上观测日数超过77,000个。 观察员监测所有美国沿海渔业活动，收集渔业保护和管理统计数据，并收集所有渔业数据。

截至2016年7月，美国已实施21个观察员项目，主要分布在北太平洋西岸、夏威夷海域、新英格兰东北部海域、大西洋中部、东南部海域以及大西洋、墨西哥湾和大西洋沿岸。墨西哥和加勒比海域。 观察员项目的使命是为国家重要政策和程序的制定提供数据支持。 政策必须反映区域观察员项目的需求，并确保重要国家区域的数据质量。 观察员的主要目标包括协调国家观察员项目咨询组、协调国家观察员项目和各区域观察员项目； 扩大和支持国家标准和政策，制定高质量、低成本、高效的观测项目，明确和细化渔业观测项目资源观测活动。

三、问题与启示

⒈ 中美海洋渔业资源开发政策比较及我国存在的问题

首先，从渔业资源评估和管理体系来看，美国拥有完整的渔业资源评估和管理体系。 在开发渔业资源之前，对海洋渔业资源进行科学、动态、持续的评估海洋鱼类，依靠大量准确、科学的评估数据对海洋渔业资源进行判断。 根据渔业资源状况，根据海洋渔业资源状况的不同，采取不同的渔业资源开发方法和养护措施。 在海洋渔业资源评估和管理方面，我国仅在南海、东海等近海开展了一定年份的渔业资源科学调查。 调查队伍主要来自中国水产科学院南海研究所、东海研究所以及当地海洋渔业科研机构。 尚未开展全国性、连续性的渔业资源调查和评估，渔业资源管理基础评估数据不够完整。

其次，从国家渔业综合管理的角度来看，美国制定了明确的国家渔业管理计划，并根据资源海域渔业资源的分布特点、渔业品种的属性、社会环境等实施不同的渔业管理计划。 ——渔区经济生态等； 在联邦、地区、州和地方渔业差别化管理的基础上，对特定海洋资源品种、从业人员、捕捞方法、渔船、捕捞区域、捕捞季节等基本信息都有明确规定。 科学、准确地评估渔业资源、环境影响，定量评价某项渔业政策的实施和执行效果。 在国家海洋渔业开发和养护方面，我国先后制定了《渔业法》，实行渔船数量控制和电量控制“双控”政策、“渔业船舶登记备案”、“最小尺寸管理”等。近年来，“禁渔区”、“禁渔期”等一系列开发与养护渔业资源并举的管理措施，有效控制了渔船数量。 但实际捕捞能力和渔船动力不断增加，捕捞总量逐年增加。 近海渔业资源逐年下降，海洋渔业环境日益恶化，渔业资源开发、养护等一系列管理措施并未取得良好效果。

第三，从渔业资源共享管理的角度来看，美国实施了有效的渔业资源总量控制和共享管理。 根据不同海域渔业资源特点，实施捕捞总量控制，科学配置渔业资源总量。 同时，对重要渔业品种实行捕捞配额、可转让配额、社区配额管理制度，对捕捞主体进行明确规定，凸显海洋渔业品种的重要性和捕捞份额分配的科学性，同时提高管理水平。重要的海洋渔业资源。 效率。 在控制渔业资源总量方面，中国先后提出“限量捕捞”、“零增长”控制计划、渔民“转产”政策。 但也提出了“燃油补贴”政策，不同政策的目标并不完全一致。 。 2017年1月，农业部《全国渔业发展“十三五”规划（2016-2020年）》提出国内捕捞总量控制目标1000万吨，削减渔船2万艘、150万千瓦。 但该计划并未就如何分解目标提出具体的管理方法和措施； 此前的“零增长”计划没有根据具体渔业品种和海域特点提出具体实施方案； 渔业“转业”政策有政策号召、培训鼓励等，但对渔业从业人员没有区别，转业补偿措施也没有； “燃油补贴”政策的设计目标是在海洋渔业资源总量控制的基础上，为依赖捕捞为生的中小渔民提供补贴。 但政策实施后，补贴对象更加集中于渔船船主，也对海洋渔业资源的过度捕捞产生了反向激励。

第四，从渔业数据统计和监测来看，美国实施“国家观察员项目”，拥有完善的渔业数据统计和监测体系。 通过对捕捞渔业产业链的捕捞、流通、市场环节进行全产业链的数据统计和监测，可以为渔业资源的科学评估、国家发展提供大量科学、准确的数据。渔业管理计划，实行渔业份额管理。 数据支持。 在我国渔业数据统计方面，全国渔业统计数据主要来源于地方上报数据。 生产环节的鱼类养殖数据和市场数据主要来源于当地定点抽样调查数据。 但对于捕捞渔业数据，尚未开展渔源追踪和流转。 对于、市场等全产业链数据的跟踪监测，定点抽样数据具有一定的代表性，但也存在统计样本偏差、数据准确性低等问题。

⒉ 启示

一是从渔业资源评估和管理体系角度，科学评估我国海洋渔业资源状况，建立渔业资源可持续发展指标评价体系。 开展重点海洋渔业资源调查，建立海洋渔业可持续发展评价指标，持续评估东海、南海、黄海、渤海四个海域渔业资源状况，运用科学数据判断各类海洋渔业资源的捕捞状况，根据资源进行不同等级的评估，为进一步开发海洋渔业资源提供科学依据。

其次，从国家渔业管理规划的角度来看，应根据各海域渔业资源、渔民、渔业产业和渔船的分布特点，制定我国海洋渔业管理规划。 根据现有海洋渔业品种占渔业经济产值的比重、划定海洋渔业在全国渔业经济和地方渔业发展中的重要性，并结合不同海洋渔区海洋捕捞渔业的功能特点，逐步建立全国渔业管理规划，立足全国渔业总体发展布局，符合当地不同渔区发展特点。 南海、东海、黄海、渤海重要捕捞渔业品种渔业管理规划逐步实施。

三是从渔业资源共享管理的角度，科学设定共享管理的政策目标，分解落实具体目标的手段和措施。 结合《全国渔业发展“十三五”规划（2016-2020年）》，尽快出台分解总体目标的具体手段和管理措施。 根据各海域、省份主要海洋捕捞品种的历史渔获量和渔区特征。 分解目标，在减少渔船数量的同时，明确捕捞主体，利用渔船力量逐级分解，按渔船折算进行经济补偿。渔民转向其他行业并减少岸上船只； 在总量控制的基础上实行捕捞配额，并结合各渔区特点，对商业性捕捞的主要品种实行限制准入权管理。 对自给性捕捞渔业主要捕捞品种实行捕捞配额管理和可转让配额管理； 对传统渔村、渔区实行渔村、渔区开发定额管理； 随着过度捕捞问题的解决，可以通过“配额转让”的方式，对自给渔民和传统捕捞区获得的配额获得市场经济补偿，从而促进捕捞渔民的转变。

四是从渔业数据统计和监测角度，调整现有海洋渔业统计方法，完善海洋渔业观测、统计和监测体系。 在渔业资源开发源头，对重点渔区的重要渔种进行随机抽样，对船舶进行统计和监测； 捕捞水产品进入加工和市场时进行数据统计和上报，保存渔业资源统计数据并在市场上流通。 链接的数据一致性。

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