上海“钓鱼”执法不是孤立的存在，政府以行政命令取代法律

记者调查发现，上海“钓鱼”执法并非孤立存在。 近年来愈演愈烈，与诉讼、行政、司法三个层面密切相关。 地方立法被异化和曲解，政府以行政命令取而代之。 法律和法院作为最后一道防线，保护执法机构……

10月26日，上海就备受争议的“钓鱼”事件举行第二次新闻发布会。 浦东新区市长姜进承认，原南汇交通执法大队对孙忠杰的取证方式不当。 此前有关部门对该事件的调查简单、仓促，结论与事实不符，误导了公众和舆论。

会上披露的“联合调查组”调查结果显示，“断指”车车主孙忠案确实存在“钩子”。

同日，事发地闵行区张军案也取得突破。 相关部门也承认证据收集不当，此前的行政处罚决定被撤销。 案件报道试图回避“钓鱼”问题，但公众毫不怀疑，乘坐张军私家车并以“胃痛”为借口掏出车钥匙的乘客是不折不扣的“钩” ”。

10月28日，数百名“钓鱼”车主聚集在原南汇区执法大队，以孙中杰、张军案为由，要求退车、退还罚款。 执法大队的官员躲了起来，目前尚未做出回应。

记者调查显示，“钓鱼”执法现象已存在多年。 究其原因，不仅与交通执法大队在行政执法中滥用职权有关，还与建制和司法机关对“钓鱼”行为的纵容和保护有着深刻的联系。

突变的执法

出租车行业在中国是政府监管的行业。 车辆未取得政府部门颁发的行驶证行驶的，视为非法行驶。

然而，如何认定“经营行为”是否存在，一直是出租车行业管理部门面临的棘手问题。

因为唯一能证明出租车司机“生意”行为的人就是乘客。 但大多数情况下，普通乘客都不愿意作证。 如果执法部门想要严厉打击黑车，就必须获取黑车“商业行为”的证据。 于是，“Hook”这个专业团体应运而生。

对于一些执法机构来说，这也成为了一项非常有利可图的“执法活动”。 此前，本报报道称，《闵行区交通行政执法大队2007-2008年创建文明单位工作总结》称，两年来，该大队“查处违法营运车辆5000余辆”，“罚款、没收”超过5000万元。” 据上海媒体报道，2006年至2008年，上海每年查获违章汽车2万多辆。

上海市处罚违法车辆的主要法律依据是《上海市出租汽车管理条例》（以下简称《条例》）。 1995年《条例》颁布时规定，未经批准经营出租汽车业务的，处2000元以上5000元以下罚款。

然而，对于何谓“未经许可经营出租车业务”，法律界一直存在争议。 交通执法部门通常只要抓到司机在没有驾驶证的车辆上收钱一次，就定义为“非法营运”。 中国政法大学教授何兵对这一观点提出强烈质疑。 他认为，偶尔发生的民事交易不属于商业行为，不能依法予以处罚。 比如，市民偶尔去车站退票，当然不能算倒票，也不是“票贩子”。

然而，尽管饱受争议，交通执法部门理解的“非法经营”执法模式却仍在延续，并在实践中进一步畸形。

据媒体报道，在张军案中，闵行区建设和交通委员会曾表示，私家车如果与乘客议价，可被视为从事“非法运营”。 据中国青年报报道，上海一名叫江涛的车主因“利用肢体语言与乘客讨价还价”被罚款2万元。

在黑车司机眼里，无论是谁，开什么车，只要“钩”上了车，就只能“接受失败”。 几位被上钩的司机向记者描述了被“强制”的过程：“被钩子”拔出钥匙后，执法人员会迅速过来，将他们制服三下，同时拿走他们的手机。 。 然后他们被带到一辆执法车上，并被要求签名承认罚款。 由于与外界失去联系，处于恐惧之中的车主通常都会签名。 对于不愿签字接受处罚的，执法人员会在名单上写上“我当时情绪激动，拒绝签字”，也可以作为法庭证据。

随着对违法车辆的打击力度加大上海钓鱼执法案，上海1995年颁布的《条例》逐渐被交通执法部门视为障碍。 2001年，新修订的条例将违法经营的处罚上限从5000元提高。 5万元，是修改前金额的10倍。

但不知为何，尽管罚款金额不断增加，打击力度不断加大，违章汽车的数量却逐年增加。 2001年上海市人大修订《条例》时，上海黑车仅有4400多辆。 然而，到2006年，据人民网报道，黑车数量达到1.5万辆。

“60号令”后的“倒刺”浪潮

在上海违法汽车整治史上，市政府2006年发布的“60号令”具有划时代的意义。 该文件的全称是《上海市非法客运车辆查处规定》，这被认为是上海首部严厉打击非法车辆的法规。 条例首次提出，现场录音录像可以作为认定“违法作业”的证据。

之后，“挂钩”们开始佩戴录音笔“上班”。 据上海媒体报道，上海市城市交通行政执法总队15个执法大队和10个区县交通执法大队配备了录音笔、微型录像机等设备。 不言而喻，这些装置主要是供“挂钩”使用的。

“60号令”受到执法部门的欢迎。 上海市城市交通行政执法总队队长张利伟在接受媒体采访时表示，作为专门针对整顿违法经营行为的规定，《上海市查处非法客运车辆行为条例》发挥着重要作用在取证、执法、处罚方面取得重大突破，为持续查处违法经营行为提供有力法律支撑，为解决困扰巡查的取证、执法、处罚难问题提供法律帮助。

“60号令”颁布后，执法效果立竿见影。 当年，上海查处违法汽车2.5万辆，是上年的三倍多。

同年，据上海媒体报道，上海发生多起非法汽车司机纠集同伙抢夺车辆、围攻殴打执法人员的“暴力反法”事件。

去年3月7日，奉贤区“挂钩”陈苏军在“取证”时被黑货车司机撞死。

“60号令”也没有明确什么是“非法经营”，但实践中，执法部门对其的定义越来越宽泛。 今年7月1日，某外资企业专职司机薛春华驾驶一辆属于该公司价值45万元的奥迪车。 被两名陌生乘客“欺骗”后，也被执法队认定为“黑车”。 这种情况对于一些从业者来说并不奇怪。 一名执法人员曾对央视记者表示，他们查获的“黑车”中，甚至有宝马、奔驰等。 上海浦中农产品交易中心一家猪肉店老板吴大鹏的车后座没有座位。 但由于乘客的证言，该车也被认定为黑车。

《指南》帮助“倒刺”人提起诉讼

南江区一家杂货店老板侯树忠看到报纸上关于孙中杰事件的报道后，连续四天来到南汇交通执法大队门口，举着牌子，希望能碰见前来采访他的记者。 牌子上写的是：我被刺伤了，委屈了，委屈了，委屈了； 寻求正义是困难的、困难的、困难的。

此前，侯树中尉将执法大队告上法庭，但两次庭审均败诉。

张军案、孙中杰案曝光后，媒体报道了法院的多起“倒刺案”，包括江涛案、陈瑞琴案、周扬案等，也无一胜诉。

目前，上海涉嫌“倒刺”引发的行政诉讼已有数百起，但原告无一胜诉。

一些受害者已向政府申请行政复议。

结果大多维持了执法部门的处罚决定。

所有诉讼的一个共同特点是，作为执法部门证人的“乘客”从未出庭，执法部门作为证据提交的“询问笔录”也没有显示其身份证号码、工作地点、邮寄地址等。 . 准确信息。

不过，他们的证言仍然被法庭采纳。

让侯树忠感到困惑的是，他联系了三名为他作证的证人，证明执法队现场执法时没有做笔录，迫使他承认违法经营，并写了三封道歉信。 但在审理过程中，法院以“该证言与案件无关”为由，并未采纳该证言。

受害人败诉的原因之一，归咎于上海高院出具的《上海高级人民法院审理意见》。 该意见的全称是《上海市高级人民法院行政庭关于审理出租车管理行政案件的若干意见》。 意见的“编者注”提到：当前，出租车管理行政纠纷不断增多，很容易成为社会热点话题。 对于类似案件合法性审查的要求和方式也存在一些争议。 为规范审理，我院会同市交通执法局等有关部门邀请有关专家学者对相关问题进行研讨。

此意见被媒体披露后，上海高院被法律界指责联手交通执法局对付老百姓。

记者在该意见中发现如下段落：“行政机关在审查认定被诉行政处罚决定确认违法经营行为时，只要证明行为人驾驶车辆招揽乘客，并与他人协商票价”乘客们。 ，乘客实际乘坐该车，且因未及时收取车费而被抓获，且被告认定行为人存在从事出租汽车经营的违法行为并受到处罚，故可认定：被诉行政处罚行为事实清楚。”

这段尴尬的文字，其实也是闵行区建交委表示“私家车与乘客议价的，可被视为从事‘非法经营’”的主要原因。

据知情人士透露，这一意见出台的直接原因是“钩子”陈素君的去世。 去年4月，“钩子”陈素君被非法货车司机刺死一个月后，上海高院召开非法经营研讨会，邀请法律专家讨论提交的关于非法经营相关法律问题的研究报告由交通执法局负责。 。 一位与会者表示，此次研讨会的目的似乎是交通部门希望加强执法力度，为执法中出现的一些有争议的问题找到法律依据。 “他们说乘客（‘君子’）拿出钥匙是为了保护自己，我觉得很奇怪。”

显然，陈某的死不仅没有给执法部门“钓鱼”带来教训，反而成为执法部门“加大执法力度”的理由。

尽管交通执法局的研究报告受到了与会专家的一致质疑，但这似乎并不影响意见的发布。 “我们当时就预料到今天发生的事情会发生。”上述参与者告诉记者。

上海某媒体记者对陈苏军案和孙中杰案进行了报道。 不久前，上海纪检监察部门的一名工作人员找到他了解情况。 他告诉记者，如果去年陈苏军案真的引起了人们的关注，很可能就不会有今天的这样的案件了。 张军案、孙中杰案。 事实上，三年来，他们接到投诉“钓鱼”的热线电话不下100个，但在孙中杰之前，他们因为不够典型而放弃举报。

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